Héctor Poggiese[1]

Transcripción realizada por Carolina Muñoz Bello, egresada de la Maestría en Planeación para el Desarrollo

 

En las circunstancias actuales de Colombia, desde una mirada externa, pienso que la situación es muy significativa y que tiene todos los créditos, todos los desafíos. Visto desde América Latina, estamos frente a una circunstancia muy novedosa respecto a los procesos de recuperación o de intensificación de la democracia.

En todos nuestros países, sobre todo en el cono sur, la democracia siempre fue el resultado de un proceso extenso, a veces de enfrentamientos durante las dictaduras militares que prohibían todo tipo de acción social o de opinión pública. La democracia desconocida o poco practicada, algo que demoraría bastante, no gozaba en esa época de mucha simpatía. En Colombia se presenta un fenómeno muy particular que, me parece, es el advenimiento de un proceso que completa la democracia, en cierta forma detenida por la guerra interna entre colombianos.

Es como que todo se completaría ahora, porque retornaría la jurisdicción del Estado a todo su territorio, acabaría la guerra, se extendería la paz y, al mismo tiempo, habría una democracia aun no conocida en plenitud, seguro hubo muchas insuficiencias como consecuencia de la situación político social. Por primera vez es una unión de ese tipo y creo que los ojos de En todo el mundo están muy atentos a esto que va a suceder en América Latina, en momentos en que la región latinoamericana trabaja muy intensamente por mejorar, afirmar y sobrepasar los límites de la democracia tal como la conocemos.

Para empezar directamente en el tema de mi exposición, aun cuando enseguida revisaré el concepto de democracia ampliada, intentaré primero relacionar el título del seminario con la relación entre democracia abierta, planeación participativa y tejido social o gubernamental. Este tema nos incluye de inmediato en la idea de participación ciudadana, nos habla algo de cómo en el proceso democrático intervienen los individuos, las organizaciones, la sociedad civil. El tema de la participación, en el cual estamos envueltos desde hace algunas décadas con creciente intensidad, es muy nuevo en la historia de la democracia.

La democracia representativa, tal cual la conocemos, nació en la revolución francesa hace más de dos siglos y la cuestión de la participación ampliada o de la intervención de la ciudadanía tiene un tiempo mucho más corto, recién hace 40 años se empezó hablar de eso, antes no había ese debate entre nosotros, no lo conocíamos.

En los años 70’s en medio de la guerra fría, que era la situación internacional de aquella época, el momento de procesos de independencias nacionales en el África, también de revolución nacional en algunos países del África, Asia y de América Latina, nacimientos de nuevas naciones en África, eran contextos muy particulares que comprometían a los estados nacionales a hacerse cargo de situaciones sociales, empezar hablar sobre desarrollo, planificar el desarrollo. La idea de planificación empezaba a tomar fuerza en las políticas nacionales y los Estados que en la época integraban las Naciones Unidas, presionaban para que los grandes países colaboraran con el desafío del desarrollo en los países llamados periféricos o dependientes, que no tenían el nivel de los países centrales que conducían dicha organización internacional.

Entonces, ciertos temas que se discutían en los países empezaron a llamar la atención en Naciones Unidas y en los años 70´s se organizaron las primeras tres reuniones internacionales, la de medio ambiente, en 1972 se hizo en Estocolmo, la de hábitat en 1976 se hizo en Vancouver y la de atención primaria de salud en el 78 se hizo en Alma Ata, entonces URSS. Fue en Estocolmo que a nivel internacional se inició el abordaje del medio ambiental, asunto hoy importantísimo en la agenda pública. Comenzó a hablarse entonces que en esa cuestión los ciudadanos tenían que intervenir. Era un tema desconocido, las administraciones públicas no lo tenían en la memoria estatal, no habían políticas públicas orientadas a la cuestión del medio ambiente, de ahí surgió entonces la idea de que, siendo un tema relativamente nuevo, ignorado y compatible con el común de la sociedad, los gobiernos deberían abrirse a la consulta y a la participación de los ciudadanos para definir esas políticas.

En la teoría de la democracia esta cuestión también es muy nueva, todavía es poco lo que se sabe: cuando se discute sobre la participación en la política pública aparecen una serie de reservas de científicos, de políticos y de curiosos a su respecto. Dicen, por ejemplo ¿cómo se resuelve el tema de la representación, como se hace democracia representativa si son otros los mecanismos? Se argumenta que unos pocos no podrían resolver por todos, que la participación consume mucho tiempo, que los actores son asimétricos.

Otro tema argumentado es el riesgo de la pérdida de la autonomía, se supone que si se trabaja asociado a la decisión estatal, entonces hay una posibilidad de no poder pensar por mí mismo y de quedar expuesto a una captación, a una manipulación que conseguirían hacer, dentro de esos lugares de participación, otros actores individuales más expertos, más grandes, más vivos, mas entrenados u organizaciones con mayor capacidad prevalecer sobre las de menos capacidad. Suelen ser las organizaciones de grupos sociales con mayores recursos las que al final opinan y se benefician más que otras, porque tienen más tiempo y dedicación que las personas de menos recursos. Hay muchas diferencias entre los actores, unos van a la universidad, otros han migrado de otros lugares y tienen información diferente, unos leen, otros no, en fin, son enormes las reservas que se le hace entre los analistas y opinantes, por lo cual, la construcción de situaciones de participación en políticas públicas en planeación, implica un esfuerzo en resolver los procedimientos. Interrogarse sobre cómo se va a realizar esa relación entre actores que son tan diferentes, donde hay tanta asimetría de poder, formación, información e intereses es un tema absolutamente nuevo, tarea que han venido desarrollando las ciencias sociales en estos años. .

En tanto colombianos conocen a fondo la experiencia de Fals Borda con la investigación-acción. Ha sido una de las metodologías producidas por la demanda de pensar como relacionar las cuestiones de interés general y las opiniones de los individuos de la comunidad en los procesos de las decisiones públicas. Esto supone una relación entre Estado y sociedad o, en términos contextuales y cotidianos, entre la comunidad y el gobierno..

En ese punto, en Argentina hubo en el 2001 inmensas revueltas sociales dentro de una profunda crisis. En la práctica el país desaparecía, no había nada donde sostenerse, ni gobierno ni política y se volcó a las calles una muchedumbre. El proceso que se llamó asamblea popular, eran multitudes reuniéndose en las esquinas, en prácticas asambleístas las personas se congregaban para debatir qué hacer con el país y con nosotros mismos, en tanto sociedad, preanunciando que se acabó la democracia representativa, se acabó el Estado.

Si bien estas asambleas populares constituyeron una práctica participativa no deberíamos confundirlas con la idea de la democracia directa, aunque esta fue la primera expresión democrática que se conoció y tuvo un componente asambleísta no exclusivo, con los ciudadanos reconocidos reunidos en plaza pública.

En la revolución francesa hubo que inventar una nueva forma democrática, ahora aparecía necesidad de relacionar al primer y segundo estados, religiosos y nobles, con el pueblo, tercer estado. Los intelectuales revolucionarios encargaron a Rousseau elabore una propuesta para que esa revolución saliera adelante y escribió el famoso Contrato Social La democracia representativa que nosotros conocemos hoy, ejercida a través del voto, la proporcionalidad y la ley de la mayoría, fue creada en aquel momento para dotar de una salida a la nueva situación que se avecinaba en el mundo. Entonces se pasó de la democracia directa practicada en el pasado remoto y superando los regímenes autocráticos de un pasado próximo, a lo que dio en llamarse democracia representativa.

Por esto, la democracia representativa tal como la conocemos se ejerce a través del voto, la proporcionalidad y la ley de la mayoría, fue creada para tener una salida a la nueva situación que se avecinaba en el mundo pos revolución francesa. Aun así, a esa democracia representativa en años posteriores a la revolución francesa, en algunas experiencias y nuevas constituciones le fueron incorporando el plebiscito, el referendum y la consulta popular, modelos de participación amplia de la ciudadanía, métodos masivos e indirectos que representaron una manera de compensar el abandono de aquel modelo más directo.

En los 80´s, época en que a nivel mundial comenzó a desarrollarse una concepción de democracia más amplia, predominaban dos concepciones de democracia. Una, basada en una idea elitista, donde la democracia es el gobierno de los políticos, gobiernan los que saben, se dedican, se profesionalizan, concepción que todavía se sostiene entre los especialistas. Otra, con un desarrollo más liberal de aquella, nos habla de un realismo democrático. Se afirma que democracia no es el gobierno de los políticos, sino que es el lugar de competencia entre grupos y facciones que discuten entre sí, negocian hasta que predominan distintos intereses, y entonces el gobierno que no tiene suficiente poder arma la pieza complementaria que será al final el arreglo negociado que resuelvan las facciones y de los grupos. Esto suena más al principio de libertad de mercado; encargarle al gobierno que haga efectivo lo que acordaron entre los grupos económicos.

Es en esos 80´s que aparecen ideas nuevas: la de espacio público, las asambleas en la calle, analizando y reclamando en procesos democráticos y la de esfera pública, un nuevo concepto que coloca lo público fuera de lo estatal, o que reconoce que hay algo público también fuera de lo estatal, en un campo relacional entre estado y sociedad.

Ahora bien, la noción de espacio público se limitaba a entender que todo lo público era lo estatal. Una plaza era, entonces, pública porque se la utilizaba el público pero en realidad era del Estado. Con la noción de esfera pública pueden ser abordadas las complejidad de la vida urbana, fruto de las transformaciones de la sociedad, las relaciones entre los sectores, entre los gobiernos y entre la comunidad, en la producción y en la distribución de las riquezas en medio de innovaciones tecnológicas. Muchas situaciones que se viven dejan de ser estrictamente público-estatales para ser públicas también de la sociedad o de la gente. Vamos a llamar esfera pública; al sitio y modo relacional donde las organizaciones sociales y comunitarias, y también las gubernamentales son .responsables en conjunto de lo que suceda tanto en el debate como en la acción correctiva de la problemática de las cuestiones urbanas

Un caso expresivo es lo que se llama presupuesto participativo frente al cual se argumenta que se impone la decisión ciudadana. No es así, la gente propone cosas que necesita pero al mismo tiempo tienen que ser consensuadas con el gobierno, quien hace su presupuesto como presupuesto de todos y, por lo tanto, hay un acuerdo dentro del presupuesto participativo. Allí está el Estado, está también la sociedad y a esto se le llama esfera pública, donde tienen que obtener acuerdos en ideas, propuestas y soluciones. Cuando se trata de participación, siempre opera sobre el sector político el principio de representación como escudo protector, porque, equivocado, percibe como imposición este nuevo viento de reconstruir la voluntad general con la participación popular. Por eso se hace necesario, imprescindible, considerar la esfera pública como el lugar relacional para la construcción de consensos, de acuerdos, de negociación entre la sociedad y el Estado en definiciones de políticas públicas.

Entonces el concepto de esfera pública nos permite pensar que en ese tipo de situaciones y hay una participación bastante firme de la sociedad en las decisiones gubernamentales, aunque esto no unifica para nada la idea de la representación porque el acuerdo tomado tiene su procedimiento legal, es más, el presupuesto participativo es como un acuerdo que podría ser modificado si se desea, es decir que hay confirmación del sistema representativo por esto. Porque digo esto, porque es importante tenerlo en consideración cuando a veces llegamos con la idea de una democracia participativa y pensamos que podemos ejercerla de manera directa obviando el sistema representativo. Así podamos tener una democracia participativa siempre que podamos practicarla sin repudiar los hechos del tema representativo, entonces lo que quiero decir; es que en una superposición de conjuntos como el plebiscito y este tipo de consultas ampliadas, ahora entre la democracia representativa como la conocemos y la practicamos es que cada uno de nosotros tiene sus opiniones y sabe sus limitaciones y en pro de una democracia participativa que por ahora no la podemos definir que es la que viene, supongamos que después de la democracia representativa habrá una democracia representativa que sea la sucesora.

Denomino democracia ampliada a la etapa que transcurrimos en el presente, durante el cual comprobamos que las prácticas de esfera pública permiten, cierto que imbricándose con la democracia representativa, generar un punto de partida y un transcurrir diferenciado en las políticas públicas.

Todas las prácticas de democracia ampliada que practiquemos serán inicio de una democracia participativa que aun no es contenido incorporado a la enseñanza escolar. Su origen no será el de una revolución, como lo fue el de la democracia representativa, aunque es bastante probable que sean muchos los que borroneen y definan sus reglas, todos aquellos que practiquen formas democráticas ampliadas. No dudo que corremos también riesgos, porque la democracia puede avanzar hacia un modelo ampliado y ser más participativa o puede retroceder hacia un modelo cerrado y autocrático, una forma engañosa, una fantasía, que bajo el nombre de democracia despolitice su ejercicio.

Entiendo a la etapa de la democracia ampliada como un tramo del camino de construcción de democracia participativa y por lo tanto conlleva la participación popular en las decisiones dentro del proceso democrático conocido. Este es un punto importante a focalizar en los próximos procesos de planeación en Colombia porque siendo territoriales y descentralizados, configuran escenarios públicos donde el Estado debiera intervenir con métodos y estrategias aptos para elaborar y aplicar políticas públicas consensuadas.

Otro tema importante a tener en cuenta es que no solo son posibles cambios en la transformación de la democracia, sino también en el saber, lo que está en juego en la producción de conocimiento. Las ciencias se han desarrollado de manera disciplinaria, con conocimientos especializados, pero hoy se pone en duda si ese conocimiento es solución a los problemas, dado que se produce utilizando modos científicos establecidos y reconocidos. Con estos conocimientos formales, con esos saberes, nos sentimos ciegos o perplejos ante las crecientes incertidumbres generadas por la complejidad del mundo moderno.

En Colombia de presenta ahora una coyuntura de enorme complejidad, y podemos interrogarnos sobre lo que sabemos e ignoramos. Una primera cuestión a considerar es que las lógicas decisionales de los actores son diferentes.

Por el lado del sistema político o del sistema administrativo que es el que organiza y regula las acciones gubernamentales, los decisores políticos gozan de una cierta autonomía de procedimientos que deberíamos de tratar de conocer más a fondo, pero sabemos que por lo general el político es intuitivo sobre situaciones y de esa manera toma rápida decisión sobre las situaciones que enfrenta, así la intuición es parte de su modo de producción de conocimiento.

Por otro lado el conocimiento popular resulta de una historia de acercamientos o afincamientos entre las personas, de su modo de vivir y de sobrevivir. Sus historias individuales o comunitarias, sus culturas, sus cosmovisiones, generan un conocimiento de otro orden, característico por su lenta y gradual transmisión y por ser de difícil aceptación y percepción por otros, en particular por el saber científico.

En la ciencia política el tema central es el de los límites de la teoría de la representación porque parece ser que si no aumenta la participación y si el ciudadano no intercambia y actualiza con más frecuencia que con su voto con su representante, resulta difícil que el tal representante pueda recomponer y expresar la voluntad general. Eso tanto consecuencia de que los ciudadanos viven fragmentados por muros y redes y sus intereses, valores e ideales mudan con mayor frecuencia y velocidad, poniendo a la teoría de la representación en estado de duda y/o de reconstrucción

En la epistemología se estudian y discuten los límites de la ciencia normal, así como se pone en duda el alcance de la misma en tanto procedimiento para producir todo el conocimiento y resolver todos los problemas. Ahora tenemos un problema nuevo y es que la ciencia no resuelve todos los problemas.

La ciencia tal cual está, no alcanza. Ahí aparece como innovación el reconocimiento de una ciencia pos normal como el modo de resolver las cuestiones problemáticas complejas, con participación no exclusiva de la ciencia. Ejemplos, la investigación y el tratamiento de infección por SIDA se aborda en congresos internacionales anuales donde participan científicos, médicos, enfermos, familiares, amigos, y todos opinan porque nadie sabe todavía cómo se puede combatir a fondo esa enfermedad y las baterías de medicamentos y el tratamiento cambian cada tanto por los acuerdos tomados en el congreso. Lo misma en conflictos ambientales muy críticos, como depósitos de residuos nucleares o prevención de desastres donde no se sabe como resolver ni evitar sus consecuencias dañosas, en situaciones de urgencia en la toma de decisiones y otras de gran incertidumbre. En todos esos casos hay que obtener un común acuerdo y, entre los jueces, los gobernantes, los científicos y los pobladores alcanzados por el problema, establecer un acuerdo político de corresponsabilidad sobre qué hacer.

Traigo el ejemplo de la ciencia, porque hasta en cuestiones de orden científico se necesita la opinión de quienes irán a convivir con os efectos de una decisión de tal orden. Si es necesario que el individuo común participe, no siendo un científico, en decisiones de más allá de ciencia, en procesos que se ha dado en llamar ciencia posnormal, podemos deducir que siendo partícipe necesario en problemas tan complejos, no podemos omitirlo en decisiones más simples, para los que no es de hábito convocado, bajo el argumento de no estar formado, de carecer de un saber especializado. Esto nos remite a extender y legitimar el principio de la participación mucho más allá del restricto campo de la gobernabilidad porque es, cada vez más, convocada en otros campos confirmando así la legitimación de los saberes populares y conocimientos no formalizados de otros actores, aptos para intervenir, opinar y configurar ese acuerdo.

Otro lugar para observar con contracción es el proceso de formulación y elaboración de las políticas públicas. Se acepta y utiliza para una política nacional, para una política de administración, para un plan territorial, un ciclo formal, están los formuladores, los planificadores, los implementadores, los evaluadores, en ese orden. Pero el análísis de las políticas más reciente explica qué sucede en la realidad y crecen en número y calidad los ensayos de administración pública que cuestionan la simplificación del procedimiento de planificar y decidir las políticas públicas en las oficinas gubernamentales y después comunicarlas por los medios.

Esos estudios descubren que implementar una política pública es una carrera de obstáculos, que todo lo que se planificó, disponía de normas y recursos y se debía ejecutar, no sucedía tal cual. En cambio la implementación es impedida por retenes, bloqueos, de actores lesionados o resistentes por no haber sido tenidos en cuenta antes de la decisión y se detiene o demora por otros actores que desconocer las razones y finalidades de esa política y en consecuencia se deben habilitar diálogos, argumentos y explicaciones, puntos de iluminación, para abrir camino a la ejecución. No hay política pública que en su implementación no encuentre bloqueos o no demande arreglos con actores que el plan no convocó o no consideró y en consecuencia toda implementación será debatida en nuevos puntos de decisión, salvo que sea preparada, planificada en un escenario que incorpore temprano a actores que, en caso contrario, la enfrentarán más tarde.

Se presenta como un dilema elegir entre el plan y la implementación. El plan está hecho para ser cumplido y el implementador lo ejecutará tal cual, es una opinión. El plan es apenas un dibujo intelectual y como no siempre se puede seguir, hay llevarlo adelante en la forma o manera que se pueda, es otra opinión.

O el plan se cumple a ciegas como lo quiere el formulador o el plan no se cumple y se hace otra cosa, aquello que el implementador quiere o puede. En la primera concepción lo que vale es el plan y implementación lo continua como pieza de encaje. En la segunda concepción lo que importa es la capacidad política del implementador para orientar la acción

Sostenemos otra posición. Al preparar plan debo avanzar sobre como será la implementación y al implementar deberé estar reformulando el plan. Esa es la cuestión.

Cuando planifico, organizo la implementación. Cuando implemento reformulo el plan. En realidad, de modo continuo, permanente, transcurrimos por una etapa de transformación del proceso decisional. Cobra sentido la composición de actores que hace el plan, ya que sabemos de antemano que su ejecución enfrentará obstáculos por parte de quienes no se sintieron partícipes o representados en esa elaboración. En el escenario de planificación se torna imprescindible agregar ahora, temprano, a los actores que voy a necesitar después. Identificando en otros campos probables aliados y ponderando su hipotética contribución al plan mejora la viabilidad de concretarlo en su implementación.

Dos aspectos para tener en cuenta en la selección de actores para los escenarios de planeación participativa.

En primer lugar, componer el grupo de actores a incorporar sin ceñirse por criterios de involucramiento simple en la cuestión abordada sino convocar a los actuales o futuros involucrados en tanto posibles adherentes al flujo de acciones que se pretende desencadenar para solucionar el problema. Habrá involucrados en el problema que serán adversarios de las soluciones a encarar

En segundo lugar hacer un análisis prospectivo de hipotéticos sucesos a desencadenar para descubrir esos puntos de complicación

Seguimos la senda de Carlos Matus cuando introduce en la planificación el concepto de viabilidad política de las estrategias. ¿Formular un plan transformador con deseos y fines maravillosos sin calcular o estimar su viabilidad política? No sin la previa ponderación de la seguridad de disponer el suficiente apoyo socio-institucional para el plan que propongo o para la transformación que produciría, un campo de fuerzas lo suficientemente mayor que la fuerza de los adversarios al cambio propuesto. Tener cuidado, todo plan o proyecto necesita socios, aliados, que se sumen y se demanda también aceptar que todo cambio tendrá quienes actuarán en contra

En síntesis, la formulación de planes y políticas públicas nos exige tres precauciones importantes

considerar que el plan y la implementación se imbrican en continua y mutua reformulaciòn

contar en el presente con los actores que necesito o necesitaré

elegir las estrategias que tengan viabilidad político institucional

Por eso nuestra concepción es que mientras planifico gestiono y mientras gestiono planifico.

No hay que separar estas dos fases, sino mantenerlas integradas; con esa lógica mientras planifico puedo tomar decisiones de gestión que ayuden al propia plan, dado que mientras planifico mucho está sucediendo y varias decisiones están siendo tomadas, minando con procesos que me resultan problemáticos el campo de implementación. Si mientras planifico también gestiono (tomo decisiones de gestión) preparo y anticipo mi acción en terreno dudoso y si mientras gestiono re-planifico, rehago el plan y sostengo el proceso como evolución.

Quienes opinan críticamente diciendo si cuando procedemos a implementar el plan lo estamos cambiando, el plan nunca podrá contener sus propias consecuencias, no entienden que si es importante saber qué hacer, es mucho más importante saber cómo hacer. Pero el saber cómo no es ciencia estricta, sino la construcción conjunta de un conjunto de actores que intercambian sus saberes en dentro de un proceso participativo evolutivo.

De la reserva anterior sobre las limitaciones de la ciencia, derivamos al principìo de la interdisciplina, concepción que supone poner en remojo, en duda provisoria, la propia disciplina que se maneja. Sin eso no puedo hacer interdisciplina. También es preciso superar la extrema sectorialidad en el Estado, porque que para actuar sobre esa complejidad necesita una combinación de recursos internos muy diferente a la que opera en forma regular. A veces los planes de reforma administrativa que algunos gobiernos proponen prácticas intersectoriales, aunque no siempre la consiguen. Es necesario incorporar la intersectorialidad como condición de la planificación, no basarse en el apoyo de un único sector, disponer en el plan de múltiples sectores. Para eso comenzar a relacionar a esos múltiples sectores entre sí en la etapa de formulación y elaboración del plan.

Hasta aquí hemos revisado los tres elementos básicos, a saber igualación o reducción de asimetrías en los participantes, interdisciplina e intersectorialidad, para una relación articulada entre sociedad y Estado, para un plan elaborado en conjunto por actores de distinto tipo.

Tiene que controlar que las asimetrías sean cuidadas, esto es bastante incomún, no se practica y demanda un modo especial de coordinar asegurando que la participación de sus actores sea igualitaria, sin posiciones dominantes. ¿para qué hacer el esfuerzo de que trabaje un conjunto inusual si al final se termina confirmando y legitimando una determinación previa del poder político?

Tiene que tener intersectorialidad, un entrelazado sólido y cooperativo en el Estado combinando acuerdos internos y externos para anticipar y reducir los obstáculos, denominados también retenes y puntos de iluminación, que aparecerán y complicarán la implementación

Tiene que tener interdisciplina, un número variado de disciplinas que asegure observación del problema de manera amplia e integral, de un modo que ninguna disciplina puede dar por si, en un grupo combinado no casual, preparado. Esa composición posee algo de artesanía y negociación con los actores institucionales para conseguir la diversidad disciplinaria inicial que se define como necesaria en cada situación

El modo tradicional de planificar, un equipo técnico elabora el plan gubernamental o el empresarial, predominó hasta la década de los 80s, 90s cuando el liberalismo la puso en duda y casi en retiro con la reducción del Estado.

En paralelo, en una mezcla difusa de estrategismo y participación surgieron otras modalidades.

Se pueden ver en este cuadro que tenemos en la pantalla gigante, el esquema pedagógico comparativo de esos tres modos de planificar.

 

 

CUADRO COMPARATIVO DE PLANIFICACIÓN

Héctor A. Poggiese, área PPGA-FLACSO, Buenos Aires, Junio 2002

	PES Planificación Estratégica Situacional	PPGA Planificación Participativa y Gestión Asociada o Planificación Intersectorial Participativa y Estratégica.	PE Plan Estratégico o Planificación Estratégica
Origen	CEPAL, planificación centralizada. Décadas del 60-70	UNESCO/ UNEP, educación popular, medioambiente. Décadas del 70-80	Universidad de Harvard, empresas. Década del 90
Participación de la comunidad	No se la llega a plantear, no es condición	Es condición, reducción de diferencias, simultaneidad	Consulta institucionalizada corporativa
Sectores	Situaciones de poder compartido	La intersectorialidad es condición	Agregación de actores locales por temática
Diagnóstico	Situacional	Situacional dialógico	Matriz FODA
Rol y tipo de planificador	Un cuadro político del estado, capaz de dirigir y orientar las estrategias	Un grupo multiactoral mixto (político, técnico, comunitario) y flexible, que articula recursos y trabajos diversos	Equipo técnico especializado contratado por el gobierno: “emprendedores urbanos”
Institucionalidad	Propia del Estado	Construida por acuerdo de actores.	Trabajo tercerizado legitimado por el Gobierno
Estructura y diseño: momentos	– Explicativo – Normativo – Estratégico – Táctico	– Preparatorio (intersectorial / participativo) – Implementación Estratégica – Gestión Asociada – Reformulación y ajuste	– Diagnóstico explicativo – Plan (político / estratégico) – Cartera de proyectos
Resultados	Un proyecto viable	Un proyecto viable más un tejido social activo: una red de planificación	-Un libro de difusión, orientado a los inversores
Autor del plan	El planificador, en tanto político-técnico	Un grupo mixto: co-autoría	Equipo de expertos

 

 

 

 

En la primera columna la Planificación Estratégica Situacional o PES, originada por el pensamiento y la práctica de Carlos Matus, en la columna del medio la nuestra originada en FLACSO y redes que denominamos Planificación Participativa y Gestión Asociada PPGA o indistintamente Planificación Intersectorial Participativa y Estratégica, estas dos son latinoamericanas, y en la tercera columna la denominada Plan Estratégico PE, la más extendida y dominante en los últimos 20 años, modelo importado de los países centrales y de origen empresarial.

Revisemos algunas de esas líneas de comparación.

Veamos como primer ejemplo, el diagnóstico como análisis situacional. En la PES la concepción de Matus es que quien planifica busca conocer e interpretar la racionalidad y los intereses de los otros, sistematiza los análisis situacionales diferentes de cada actor. En PPGA utilizamos ese concepto pero en vez realizar una interpretación, una recopilación del pensamiento de los actores, desde la acción planificadora se posibilita el diálogo situacional entre los actores, el análisis situacional es dialógico, se produce un análisis situacional del conjunto.

Sigamos con otro ejemplo, el origen de estos modos de planificar. La propuesta de Matus se origina en una deriva crítica y autocrítica a la planificación tradicional de la CEPAL, entrelazándose con los procedimientos republicanos y el consenso articulado entre los poderes estatales en contextos democráticos que posibilita la viabilidad de los planes. Por su lado la planificación con estrategia o PE, tiene origen en el planeamiento empresarial de la Escuela de Negocios de Harvard, orientado a triunfar en la competencia. En consecuencia encontraremos a las ciudades con su PE compitiendo entre sí en la obtención de recursos financieros

En nuestro caso llegamos a planificación desde la educación popular, en la senda de Paulo Freire, cuando entendimos que el mero reconocimiento del saber popular no era suficiente si esos grupos populares no tenían la posibilidad de ejercerlo si no se los convocaba a participar de las decisiones. Buscamos y encontramos políticas públicas concretas, proyectos específicos de gobiernos que,

por su voluntad democratizadora o por la complejidad del problema necesitaban y demandaban una acción participativa para comenzar a experimentar la metodología.

 

Veamos ahora la participación de la comunidad. En el PE la sociedad participa solo en las consultas de apertura. Luego el plan lo realiza el equipo técnico, para ser después presentado al consejo de planificación, de composición corporativa, jerarquía eclesiástica, cámaras empresariales, confederaciones sindicales, asociaciones vecinales de tercer grado. Elaborado por terceros el PE es tenue, inconsistente, en participación. No hay gestión de proyectos con la comunidad, nada por el estilo. Al principio la convoca, al final la abandona

La participación de la comunidad en la PES de Matus es un ejercicio de sistematización del equipo técnico, compendiando e interpretando las lógicas organizacionales e intereses específicos de los actores sociales. Sin embargo Matus, en algún momento, sostiene que la Planificación Estratégica Situacional ayuda al entendimiento de la posición de los otros o sea que facilita la comunicación y la participación y de ahí deriva que partidos políticos, sindicatos y organizaciones sociales deberían usarla. La PES puede tener aplicación intra-sectorial.

No es el caso de la Planificación Participativa y Gestión Asociada. Fue creada solo para resolver la relación compleja de una planificación desarrollada en situación de trabajo entre Estado, sociedad y otros sectores, no para sectores en particular, solo para casos de intersectorialidad. De forma tal que un movimiento u organización social podría proponerle al gobierno realizar una política gubernamental con esta metodología, y éste aceptando la practicará o, en forma inversa, el gobierno puede proponerle lo mismo a la comunidad y ésta aceptando la practicará.

Destaco como acento final la cuestión del rol especifico del planificador. En el caso de la Planificación Estratégica Situacional el rol del planificador es cubierto por un equipo técnico del Estado. En el caso de así denominado Plan Estratégico es un equipo especializado, a veces contratado para eso, por lo general un tercero externo que no es de la comunidad ni del Estado. En el caso de nuestras metodologías PPGA, es bien diferente, el planificador es un grupo multiactoral político-comunitario-académico quien hace el plan y lo gestiona, es un grupo de Estado y sociedad, no un equipo técnico estatal o un especialista.

Todo el registro del cuadro síntesis sigue válido aun cuando tiene sus años y sus comparaciones sirven de ayuda para la comprensión y explicación de los modelos expuestos.

Concentrándonos en la PPGA expongo dos efectos esperados de planificación realizada con esta lógica multiactoral. En línea con la concepción de Matus el plan definirá estrategias viables, ahora ponderada en común por todos esos actores, no apenas por el equipo técnico especializado. Además, al pasar por una práctica inusual, la de trabajar en conjunto quienes nunca lo han hecho así, establecerá un vínculo interpersonal e interinstitucional, produciendo un conocimiento nuevo y propio del conjunto.

Habrá un proyecto común y viable que seguirá siendo gestionado también en común por esos actores y es muy posible que ese grupo mantenga una relación en forma de red para gestionar su ejecución. Ese colectivo que estará actuando con una situación territorial gestionando un campo determinado, tendrá condiciones multiplicar su actividad cada vez que en torno a ese proyecto territorial se descubra o de pronto aparezca otra situación problemática. Siendo impulsor inicial de otros proyectos, sumarán nuevos actores a los que ayudarán a tomar experiencia y luego agregarán nodos, otros colectivos que se asocian entre sí, por utilizar el mismo método de planificar y gestionar aunque sus temas fuesen distintos, en una la red de experiencias de transformación social.

En las redes se reúnen sujetos u organizaciones semejantes, un cierto tipo de ciudadanos de cierto tipo, o médicos, o intendentes, son iguales, pertenecen a un sector del estado o de la sociedad. Acá tenemos una red de otro tipo, es socio gubernamental, no promovida sino consensuada en el trabajo y el vínculo relacional. Tal vez se valore, en la situación actual de Colombia, la circunstancia causal por las cual estas experiencias de Gestión Asociada generan un tejido relacional, asociativo y mixto. Es mixta de Estado y sociedad la decisión de empezar, es mixto el trabajo, la gestión del proyecto y resulta ser mixto el tejido que se construye.

Deberíamos aceptar que esto está fuera de lo normal, no es lo que se espera de los sistemas de planificación. Se espera sí que la acción planificada mejore la vida resolviendo problemas, pero no que esa misma acción genere un componente nuevo del tejido social.

El tejido social, por lo general, es producido por la historia de la sociedad que se auto genera en redes familiares, de amigos, vecinales, o por redes promovidas, como estrategia organizacional entrelazando personas o grupos u organizaciones próximas por local o actividad o profesión. Ahora, con este enfoque, desde la planificación como lugar de preparación de decisiones de la política pública, se estará operando en la construcción del tejido social.

Una característica sobresaliente de este modo de planificar es que con esta lógica los planes y proyectos son multipropósito. Esta calificación la importamos de la ingeniería hídrica. Una hidroeléctrica es multipropósito, crea energía, mejora la producción, distribuye el agua por usos, permite la pesca y el cruce ferroviario automotor y peatonal, la navegación, es una obra de muchos efectos.

Un proyecto de planificación de este tipo innova instalando una relación social entre los que no la tienen, prácticas de orden pedagógico y de aprendizaje inexistentes, un conocimiento nuevo resultado de esa aleación colectiva, el proyecto es viable y co-gestionado por aquellos que lo elaboraron y finalmente se produce una transformación bastante subjetiva en el tejido social al incorporarle un componente-red socio-gubernamental. Ningún otro modo de planificar obtiene esta combinación de resultados.

Una planificación de este tipo necesita preparación, no se puede hacer de un día para el otro. Las prácticas de trabajar en una relación mixta comienzan en la etapa de preparación. El grupo inicial que se irá relacionando con otros actores tendrá una composición mixta intersectorial, alguien del gobierno, alguien de la comunidad. Es mixto el grupo que prepara y convoca a otros actores a intervenir en un escenario mixto, no es que el gobierno convoca a la comunidad a un hipotético lugar participativo.

Mientras se prepara el escenario de planificación con información de base, hipótesis, lista de actores, dimensiones relacionales y se esquematiza un borroso guíón de lo que allí sucederá, en paralelo se entretejen relaciones vinculantes que acrecientan el ánimo asociativo. La preparación madura y de pronto el grupo inicial mínimo pasa a conformarse como grupo promotor, se amplia, se agregan otros actores gubernamentales o no gubernamentales.

El proceso preparatorio es fundamental para ensayar prácticas de integralidad e integración no habituales. Contactos y encuentros con actores, intercambios y debates, reformulación de la hipótesis, datos y documentos de base, dependen y a la vez construyen un ámbito de relacionamiento decisional- técnico-académico-popular, un proceso socio-político que conquista y suma a actores que empiezan a compartir la propuesta de tema y metodología y van entendiendo que pueden estar y asumiendo que quieren coparticipar. Identificando nuevas situaciones e indagando nuevos actores, en esta modalidad la colecta de actores es continua, el proceso es evolutivo.

Elegir la metodología a utilizar no es indiferente en un proyecto, es una decisión estratégica. Si se hace un proyecto con consulta a grupos sociales y después resulta que no se efectiviza la participación activa de la comunidad en la gestión, se utilizó un mecanismo incorrecto, la decisión metodológica fue equivocada. Si se procura una gestión compartida entre sociedad y estado, comunidad y gobierno, la elección de la metodología es, sin dudas, la primer estrategia todo plan para asegurar la obtención de ese objetivo.

Algo de que sucede en estos escenarios de planificación participativa es parte del futuro, es un ejercicio de anticipación. Está fuera de lo habitual pero tal vez pueda llegar a serlo. Una satisfacción para quien lo practica y disemina, dado que, en lo cotidiano, son extraños los haceres que conllevan anticipación.

Una cultura de cooperación es imprescindible para un escenario de ese tipo, habrá asociación si existe affetio societatis, un cierto ánimo o propensión a ser socio. Alejandro Dolina, escritor argentino, recreando las utopías inventadas en charlas en cafés de Buenos Aires, exponía que empresas de alquiler de amigos temporarios nunca sería viables, faltaría el ánimo amistoso, el sentimiento, la posibilidad de ser amigos. Percibir o crear esa voluntad de ser socios es también condición elemental para instalar actores coherentes con el escenario.

La transformación social será utópica si no se multiplicaran experiencias de este tipo y esas experiencias no tornasen a vincularse en red. Como embriones de transformación social enlazados en red darán cotidianidad al aprendizaje comunitario popular y se colocarán en tensión la reproducción de los modelos establecidos.

En las democracias latinoamericanas es tendencia la ocupación del Estado por sectores poderosos que antes, para beneficiar al mercado, se preocupaban en controlarlo. En Argentina es evidente, la gestión estatal ocupada por gerentes de empresas multinacionales, sin intermediación, enmascarada en un discurso democrático poco creíble, se distancia de las necesidades de las mayorías populares. Frente a esos riesgos retomo mi definición de democracia ampliada como forma de extensión de la democracia representativa hacia una participativa señalando que a mi criterio hay dos orientaciones estratégicas a asumir en nuestra acción en la esfera pública

Una, intentar salvar a la democracia pero transformándola, no sea que por el intento de transformarla la reponemos igualita, son sus defectos e insuficiencias. La salvaremos sí, a condición de agregarle y aumentarle la participación popular.

Otra, intentar salvar al Estado liberándolo de condicionamientos y dependencias sectoriales, rescatarlo para la política, el diálogo, la argumentación, el entendimiento.

En Colombia habrá que interrogarse sobre como, en territorialidades acotadas, municipios, regiones u otras jurisdicciones se establezcan pactos fundantes (contratos sociales) para institucionalidades democráticas. En escenarios de planificación participativa, sociedad y Estado se consensuan reglas, un pacto limitado a ese proyecto, a ese territorio, a ese tiempo. ¿Multiplicar esos pactos pudiera ser tema de la agenda de la democracia en Colombia?.

Se presentarán en el orden territorial casos complicados pasibles de conflictividad ¿Qué va a pasar en y con esos territorios al volver a ser ocupados por viejos y nuevos pobladores? ¿Habrá un poder estatal jurisdiccional en los territorios donde antes no lo había, con capacidad de hacerse cargo de la nueva situación? Unos y otros, Estado y pobladores ¿podrán hacerlo por su cuenta o necesitaran de escenario de trabajo conjunto? ¿Esperar a que estallen los conflictos para ingresar con mediadores a definir a quien le corresponde lo que se demanda o reclama?

La planificación participativa no es una acción de mediación en un conflicto, es una acción sociopolítica de desarrollo orientada a reducir la posibilidad de conflictos. Trabajar en conjunto para producir estrategias de solución de problemas, “más vale prevenir que curar”, ”más vale planificar participativa y preventivamente que pelear ”. Donde existan esos contextos proto conflictivos convendrían ensamblar este tipo de prácticas, sean las metodologías PPGA u otras similares o adecuadas o adaptadas.

Las universidades podrían encontrar acuerdos con organismos territoriales y comunidades locales para un proyecto de este tipo que fuese, al mismo tiempo un ámbito de formación académica, un ensayo de planificación asociada Estado-sociedad-universidad y una práctica de red socio-gubernamental. Enredarse en un laboratorio semejante sería una gran contribución a la democracia colombiana que se avecina.

 

RONDA DE PREGUNTAS

1. Cada vez que nosotros pensamos en los múltiples actores que deben estar en ese proceso siempre me cuestiona un poco el tema de la participación y lo que mencionabas hoy de mantener motivada en ese sentido de ánimo societario cuando hablamos del sector público y lo pregunto porque en el proyecto nuestro estamos justamente pasando el cambio de administración y el proyecto termina enamorando personas pero las personas se van de la administración y no le dejan el legado de su experiencia a los otros,

¿Qué experiencia han tenido ustedes ante ese cambio inevitable?

El cambio democrático es una variable sobre la que no existen muchas posibilidades de influir. Es un riesgo, no se puede asegurar ni siquiera para el actor comunitario que quien sucede a otro cumpla el mismo papel. Esto significará retrocesos. En la gestión asociada o cogestión, si un actor la abandona crea dificultades para continuarla. En algunas experiencias prolongadas hay casos en que el propio proyecto consiguió una protección institucional de sostenibilidad frente a cambios en la gestión política ocasionados en sucesiones de gobiernos.

2. Hay una buena cantidad de movimientos en Latinoamérica que están conscientes de que el estado ha sido cooptado o ha sido corrompido y que no ha sido jamás el resultado de un gran consenso como el que tú hablas. En ese sentido han estado buscando más bien la afirmación de autonomías territoriales y entonces eso implica otro tipo de relación con el estado y un reto a la planeación y a la participación

¿Cómo vez tu ahí y cuál es tu opinión?

Hay estados que no apoyan o no están inclinados a la participación, Hay movimientos sociales que sostienen el estado siempre ha sido y siempre será un adversario y algunos se apoyan en una estrategia de territorialidad autónoma que puede culminar en una comunidad sin estado. En estos momentos me parece tienen poca viabilidad, pero no significa que no se puede ensayar. Son escasas las experiencias de ese tipo, la más próxima el zapatismo en Méjico se planta así, aun enfrentando grandes dificultades. Hay estados que se inclinan a un entendimiento con la población, como ha estado pasando en América del Sur en estas últimas décadas. Opto por esta perspectiva. Si no es por medio de una asociación de una porción de la sociedad y de una porción del estado, dispuestas a avanzar juntas, veo muy difícil una transformación profunda de una nación. Por el estado mismo, no hay ninguna posibilidad de que se haga.

3. ¿Al hablar sobre ampliar la acción colectiva se deben cumplir condiciones específicas por parte de los actores?

Sí. El colectivo asociado que proponemos desarrolla su acción decidiendo o agregando actores con base en reglas y procedimientos, instalados a lo largo de un proceso permanente entre los actores de que practican esa asociación.

 

 

[1] Conferencia inaugural en el marco del primer SEMINARIO INTERNACIONAL DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA Y TERRITORIAL EN AMÉRICA Y COLOMBIA, realizado por la Maestría en Planeación para el Desarrollo de la Facultad de Sociología de la Universidad Santo Tomás, el pasado 28 de septiembre de 2016.